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如时人所指出的那样：巡警“无非是弄几辆破土车，撮撮胡同的脏土，敷衍了事，只顾眼前”
，卫生局也仅是暂时专管收妓娼烟灯捐，连妓女的卫生都不管[20]。
无论领导者还是具体执行者都不具备推行公共卫生的能力，美国公共卫生专家兰安生对此评价道：北京公共卫生“设在警察厅内，颁布了一些卫生法规，并未采取真正技术性措施，严重违背卫生的原则，对今天而言很大程度上是警察手段”
。
[21]
此时行动者遵循的合法性机制，可从国际范围的“组织同形”
和依法行政两个层面予以分析。
从宏观上来看，晚清政府抱着学习借鉴的态度，照搬外国行政制度，旨在借此改变中国的落后状态。
这种行为实质上遵循的是一种合法性机制，即为寻求政权合法性，清政府采纳国际承认并接受的组织结构和理念规范，以此来获取人们对政权本身的认同。
因此，这个时期的警察卫生制度移植在某种程度上是国际范围的组织同形。
在制度移植过程中，政府秉承法规先行的逻辑：由国家行政机构颁布卫生法规，规范和指导人们的行为，同时对违背卫生原则的行为进行制止和惩罚。
制度移植对法规的重视，体现出西方官僚制的合法性权力的基础在于：正规规则的“法律性”
，以及对掌权者根据条例发布命令的权力的信任。
清末民初，京师警察厅颁布的若干公共卫生法规，主要涉及清道、防疫、饮水、食物卫生及公共场所卫生等，为巡警的卫生执法提供了法理依据。
[22][23]这些卫生法规属于建构性规则，旨在保障一种规范性规则在社会中得以执行，实质上是国家推行的强制性制度变迁。
[24]
卫生法规规定的多为强制私人行为及不行为之义务，需行政强制保证实施。
这种强制在清末由“违警律”
提供法律依据。
清政府“其时急于变法，以图法治，警政为法治首要之制度，故虽一切重要法典未立，而违警律居然占先颁布”
[25]，为警察依据行政法规执法提供了法律依据。
《大清违警律草案》规定了对卫生违警行为的处罚措施。
从内容来看，警察要制止的违法行为包括：非法售卖含有毒质的药剂、在城市及人烟稠密地方开办粪厂、污染供公众饮用的净水及水源和在街道随意倾倒垃圾，以及惩罚拒诊的悬牌行术的医生或稳婆。
[26]这种违警章程同样习自外国，时人指出其不过是从西方的违警章程中“摘了几条”
[27]。
但是，近代中国国家的合法性基础并非国家颁布的正式法规，而是更多在于人们对官府权力的崇拜，即来自传统权力。
也就是说，合法性来自于人们自身对一种神圣不可侵犯的古老传统的信仰，以及根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念。
由于中西合法性基础的不同，移植而来的法规既不具有实质性权威，也无具体机制予以落实，仅仅停留于文本之中。
[28]卫生领域的依法行政不能真正实现，正式法规也就难以成为日常生活的规范。
从制度环境看，制度移植阶段的卫生既不具备完整独立的制度形态，也难以嵌入北京地方社会文化之中。
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