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制度建设与反腐工作——浅谈澳门特区廉政公署的模式
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关冠雄[1]石磊[2]
澳门回归十年多以来，经历了社会巨变，政治制度上的一国两制，经济制度上的赌权开放，行政管制上的廉政透明为最重要的变化，深刻地影响到社会各阶层。
廉政建设成为澳门未来持久发展与繁荣至关重要的制度保障。
澳门之所以能从回归前制度滞后及易生贪腐之地，逐步提升为亚洲廉洁度排名相对较高的地区，[3]其对公权力制衡机制的设计居功至伟。
现代社会的权力如果没有监察，必然导致贪腐盛行，从而侵蚀政府管制威信，继而影响整个社会的发展和进步。
有权力必有制衡，廉政公署的设立是这种理念的实践。
不过，在一个经济、法治和自由度发展达到一定程度的地区，良好的制度建设，高效行政及善治的推行，也是防止贪污的关键元素，也就是说，现阶段澳门防止及遏制贪污的工作，正步入一个需要动员全民参与的新阶段。
正如《联合国反腐败公约》中所提倡，有效的廉政建设，有赖于整个政府及社群积极参与，这也是澳门特别行政区第三届政府推行阳光政府的理念。
当然，打击贪污，廉政公署的角色亦责无旁贷。
而澳门廉政建设的机制和培育廉政新文化的建设，是通过以下几方面来实现及体现的。
一、设置高度独立的专门廉政机构
《澳门基本法》第59条规定：澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作。
廉政专员对行政长官负责。
这一点和内地的反贪局至今找不到宪法依据完全不同。
澳门行政长官具有双重的政治地位，首先，他是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。
[4]其次，行政长官还是澳门特别行政区的政府首长。
[5]由于设立澳门廉政公署的基本法条文的第59条是在前者之下，也就是说，廉政专员只对澳门地区的首长负责；而不是设置在行政机关之下，故无须对政府负责。
从基本法的设置来看，对地区首长的负责是一项政治负责，因此，行政长官并不干涉廉政公署的运作，正如行政长官任命司法官之后，也不干涉司法运作一样。
法律也规定了廉政公署将主要调查结果知会行政长官，将由主要官员及立法会议员、行政会成员以及司法官作出的有关行为通知行政长官。
[6]尤其是针对行政部门的劝谕不被有关部门接受，而且通知其上级的方法用尽时，就应该将其通知行政长官。
在这种情况下的行政长官是政府首长的身份，意为廉署的劝谕在行政部门不被接受的情况下，廉署将通知政府首长，由行政长官以政府首长的身份向辖下的司长责成相关官员去研究解决方案。
从这一法律设计出发也可以看出，澳门廉政公署也不属于澳门政府行政架构之内，而是行政权之外的外在监察权。
所以，在立法会质询政府的工作和施政报告时，廉政公署无须出席接受质询。
从上面的分析可以看出，澳门廉政公署是一个独立运作的机构，不属于传统意义上的政府部门或者行政机关，基本法也没有将其归为行政机关之列。
因此，有葡萄牙行政法学者把《澳门基本法》廉政公署及审计署这创新监察实体分类为“独立行政”
形式（Administratioe）。
[7]这种宪政设计，有点类似孙中山先生的五权分立中的监察权。
它不仅仅是一个行政监察机关，其监察的对象包括了政府公务员、主要官员、立法会议员、司法体系以及公营机构等一切具有公共职能的机构涉及的贪污犯罪。
廉政公署的独立工作，还体现在其运作的独特性之上。
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