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第十四章督政府（1795—1799）
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1795年夏天，摆在国民公会面前的问题仍不十分清晰。
在击溃恐怖主义和王党主义两派势力之后，它必须为这个国家设计一部能够防止两派势力复活的宪法。
所有议员都同意，法国最需要的是稳定。
但是他们也相信，国家可以也应该在不放弃1789年的原则、不牺牲同胞历经多年磨难和动**而确立和维护的理想的前提下实现稳定。
1789年的原则不能混同于1793年的原则。
6月23日，布瓦西·邓格拉在给宪法起草委员会报告的引言中宣称，1793年的宪法“是由阴谋家起草、受暴政指使、靠恐怖手段通过的……除了造成无政府状态外别无他用”
。
总之它一无是处。
他接着说：
公民平等才是一个理智之人可以要求的全部。
绝对平等是妄想，如果要实现这种平等，所有人在智力、德行、力量、教育和财富方面都必须是绝对平等的……我们必须由最优秀的人来统治，最优秀的人是那些受过最佳教育、最关心法律维持的人。
然而，除了个别例外，你只能在以下人士中发现这样的人：他们有一份财产，忠诚于财产所在的国家、保护财产的法律和维系财产的和平局面；财产和经济安全使他拥有教育机会，而教会则使他可以明智而准确地探讨决定国家命运之法律的利弊。
而另一方面，没有财产的人必须凭借坚定的美德才能关心那种不能为他维护任何东西的社会秩序，才能抵制各种向他展现希望的行动和运动……由没有财产的人统治的国家存在于自然状态之下。
国民公会于8月22日通过的新宪法正是以这些原则为基础。
像此前的宪法一样，它以《人权宣言》为序言，但没有提到出身平等和享受社会服务的资格，并以9项义务来平衡其列举的22项权利。
所有21岁以上的男性纳税人都享有投票权。
但议员应由选举大会产生，参加选举大会的公民须拥有或出租价值相当于100至200天（具体依选区大小而定）劳动的财产。
这就意味着要从大约100万人（相当于1789年选民的三分之一）中选出大约3万人的选举团成员。
选举每年一次，每次改选三分之一的议员，但立法机构首次改为两院制。
1789年以来的经验已经证明了君主派关于一院制危险的所有警告，不过此前这些警告都被草率地忽略了。
一部设计精密、相互制衡的宪法成为当时的目标。
应该设立两个“委员会”
：下院，即500人委员会，享有所有法律的创议权；上院，即元老院，由250名40岁以上的已婚或鳏居代表构成，其权力仅限于批准或驳回500人委员会的立法案。
由于复辟君主制已无可能，执行权被授予元老院遴选的5位督政官，但其候选名单是由500人委员会提出的。
5名督政官中每年有一人退出，退出者由抽签决定。
无论是他们还是由他们任命的部长，都不得成为立法机构的成员。
这是1789年的原则，共和二年的经验似乎更突出了它的明智。
最后一点，共和三年的宪法修改起来十分困难。
这是有意设计的。
规定的修宪程序不得短于9年，此举的目的仍然是为了稳定新体制，并使两个极端方向上的任何修宪行为成为非法的。
但即使这样，国民公会的成员仍不能确信他们的意愿能得到完全尊重。
向新制度的过渡也需要某种连续性。
他们回想起1791年的自我回避条例（当然是罗伯斯庇尔提出的），认为这是制宪议会犯下的最严重错误之一。
因此他们在宪法中附带这样的条款：第一届议会的两院成员，三分之二应从国民公会议员中选出。
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